浅析政府信息公开中的“过程性信息”“行政执法案卷信息”

（一）过程性信息

在国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》颁布之前，《中华人民共和国政府信息公开条例》并不存在“过程性信息”这一概念。在国办发〔2010〕5号对政府信息公开工作中的难点给出了方向性的指引，进一步明确了政府信息的适用范围，其中规定有：“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在生产、生活和科研中正式使用，也可以在诉讼或行政程序中作为书证使用。因此，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”至此，“过程性信息”这一法律概念被确定为“处于讨论、研究或者审查中的”信息。而2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》吸收了国办发〔2010〕5号文件规定的内容，并以列举的方式进一步明确了过程性信息的定义：“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”

（二）行政执法案卷信息

2019年修订《中华人民共和国政府信息公开条例》系“行政执法案卷信息”首次作为法律概念出现，在此之前，其仅在行政执法监督和案卷评查的有关地方性法规中略有涉猎，如：《山东省行政执法监督条例》及《山东省行政执法案卷评查办法》。

需要注意的是，即便目前这一法律概念已经明确在《中华人民共和国政府信息公开条例》中，但其内涵与外延仍无明确涵涉范围，这亦系司法实践中各级、各地人民法院裁判观点不一的主要原因。

（一）过程性信息

1、狭义标准

在最高人民法院发布的人民法院政府信息公开十大案例之五中，对“过程性信息”的标准做了狭义解释：“过程性信息一般是指行政决定作出前行政机关内部或行政机关之间形成的研究、讨论、请示、汇报等信息，此类信息一律公开或过早公开，可能会妨害决策过程的完整性，妨害行政事务的有效处理。但过程性信息不应是绝对的例外，当决策、决定完成后，此前处于调查、讨论、处理中的信息即不再是过程性信息，如果公开的需要大于不公开的需要，就应当公开。”即，最高人民法院明确了如果相关行政事务已经完成，即处于“完成时”或“过去式”状态，那么此前处于调查、讨论、处理中的信息就不属于过程性信息，该典型案例为过程性信息的认定确立了重要标准，具有典型意义。

2、广义标准

虽然最高人民法院公布典型案例中已经将处于“完成时”或“过去式”状态的信息排除在“过程性信息”中，但在司法实务中，仍有大量人民法院未适用前述典型案例中确定的裁判精神，就“过程性信息”做广义解释。例如：（2021）鲁行终97号行政判决载明：“认定政府信息是否属于过程性信息的标准是信息形成的时间节点，而非当事人申请信息公开的时间节点。本案中，孙某某向邹城市人民政府申请政府信息公开的‘2010年—2020年邹城市向济宁市、山东省政府出具的关于旧村复垦增减挂钩项目试点的请示文件’，属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，依法可以不予公开，孙某某关于该信息依法应予公开的上诉理由不能成立。”山东省高级人民法院前述认定内容标示着，若某一信息在形成之时是过程性信息，那么它的属性就不会随着时间的推移发生变化。

山东省高级人民法院与最高人民法院公布典型案例观点之差异广泛存在在司法实务中，且笔者依照自身办案经验，结合裁判文书检索结果，可以初步确定“过程性信息的属性不会随着时间的推移发生变化”这一观点的适用数量较“过程性信息是需要依据时间而进行动态评价”的观点稍多。

（二）行政执法案卷信息

目前，关于行政执法案卷信息的界定，并无相关法律及行政法规进行明确规定，在没有上位法对该概念进行明确的前提下，司法实践中可以参考地方性法规对行政执法案卷信息进行界定。例如：《山东省行政执法监督条例》第十四条第二款规定：“行政执法机关在行政执法活动中形成的检查记录、证据材料、执法文书等，应当按照国家和省有关规定进行收集、整理、立卷、归档，并实行集中统一管理。”《山东省行政执法案卷评查办法》第二条第二款规定：“本办法所称行政执法案卷，是指行政执法机关（包括法律法规授权的组织和依据法律法规规章受委托的组织）在实施行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法过程中制作和收集的与行政执法活动相关的检查记录、证据材料、执法文书等资料，经整理归档形成的卷宗材料。”

根据上述两地方性法规的表述，可以确定行政执法机关在行政执法活动中形成的检查记录、证据材料、执法文书等属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定的“行政执法案卷信息”，此类信息是可以不予公开的（需注意，并非完全不予公开），除此以外，应当禁止行政执法案件信息过度泛化。但从目前笔者经办的大量案件来看，多数人民法院并未严格依照前述地方性法规的表述就“行政执法案卷信息”的界定标准进行准确裁判，且往往无法就该条款中存在的“豁免情形”进行准确定性。《中华人民共和国政府信息公开条例》中确定的“以公开为常态、不公开为例外”原则在实务操作中仍存在较大的落实空间。

“过程性信息”“行政执法案卷信息”不予公开，其最初目的系基于保障行政机关正常履行职责、提升行政机关办事效率、维护行政管理秩序、避免过度公开造成不利影响、维护社会公共利益等因素考量。同时，也是为保证行政机关内部以及行政机关之间的充分交流，确保行政机关决策制定过程中的科学性和民主性。在一定程度上而言，这一法律规定制定初衷是具有前瞻性及全面性的。

但是，因相关法律规定并未详细罗列“过程性信息”及“行政执法案卷信息”的具体内容，导致行政机关在作出政府信息公开回复时，无法准确识别相关情形是否符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定不予公开的条件，亦会为推诿自身公开职责的行政机关留存空隙，拒绝公开申请人意欲获取的关键性信息。由此，在实务操作中，需要相关行政机关、司法机关共同努力，方可实质性化解现存矛盾。

（一）行政机关出于对公民知情权及其他合法权益的保障，应当对“过程性信息”“行政执法案卷信息”进行准确识别、判断、适用。

过程性信息如果已经处于确定的实施阶段，并且对相对人的权利义务产生影响，行政机关仍以该信息属于过程性信息不予公开，则对申请人行使知情权保护自身合法权益构成不当阻却。因此，行政机关对是否属于过程性信息的判断标准，不应仅以“讨论稿”“请示函”等名称或标题进行判断，应当将是否具有非终局性、是否会对外产生约束力作为过程性信息的认定标准。而对于“行政执法案卷信息”，行政机关应当充分考虑信息公开申请的特殊性，尤其在行政强制案件中，应当充分保障信息公开申请人的知情权，这亦有利于构建行政机关在强制拆除过程中全面履行权利义务告知、回避申请说明等程序的合法性。

若相关政府信息公开申请人在信息公开申请中感知到行政机关以“过程性信息”“行政执法案卷信息”为由拒绝履行政府信息公开义务，推诿自身公开职责，应当及时通过行政复议、行政诉讼的方式救济自身权利，纠正行政机关的错误行为。

（二）司法机关就“过程性信息”和“行政执法案卷信息”豁免公开的范围，应不断缩小并遵循严格审查程序，争取早日实现全国司法审判认定同一标准，同案同判。

随着行政体制改革的深入和阳光政府的推进，行政权力公开透明运行的各项机制全面推进，因此政府信息公开豁免规则的重构也必须围绕着《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条确定的“以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民”的原则进行思考和设计。司法机关在处理相关案件时，应当坚持“以公开为常态、不公开为例外”的原则，贯彻对公民知情权的无漏洞保护，针对“过程性信息”和“行政执法案卷信息”豁免公开的范围，应当不断缩小并遵循严格审查程序，在最高人民法院的指导下，逐步实现同案同判，避免不同区域采用不同理解和标准的差异问题，从而实现司法上的公平正义。

深耕行政诉讼领域多年，经手行政复议、行政诉讼案件总量二百件以上，专业知识扎实，实践经验丰富，法律功底深厚，责任感强。具备会计从业资格、基金从业资格、手语翻译资格，擅长多角度、全方位处理案件。

现任北京吴少博律师事务所主办律师。主要研究领域为商品房集体案件维权诉讼、企业关停诉讼、违法建设理论与实务、民事案件与行政案件交叉解决等。提倡采取多元纠纷解决机制，追求委托人利益的最大化。执业理念：诉讼是最后的维权手段，律师是当事人与法律的桥梁，为业先立德。以专业知识，实务经验为核心输出，注重解决律师实际工作的重点和难点，兼顾理论与实战的一流水平律师。