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发布时间：2024-02-20
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一、信赖利益保护原则的含义与适用范围
在行政诉讼司法实践中，我们经常能听到信赖利益保护原则这一词，但对于该原则在行政法中的具体定义，至今立法上并未有明确规定。不同的学者也对此进行了不同的界定与表述，比如应松年教授指出信赖利益保护原则是对行政相对人基于对行政机关的信任而作出的行为活动所产生的正当利益而给予的法律保护；姜明安教授则从行政主体角度阐述该原则的基本定义，他认为行政机关不得随意撤销行政行为，在必须撤销的情况下（如对公告利益造成损害），应赔偿或补偿行政相对人的利益损失。
学说上普遍认为，《行政许可法》第8条、第69条实质上确立了信赖利益保护原则，并以“存续保护”或“补偿保护”等方式，对公民在行政许可中的权益予以保障。但在实践中，很多时候我们讨论的信赖利益保护原则早已超过了行政许可法规定的范畴，包括行政允诺、行政协议、行政指导、违法建筑认定及赔偿等案件中，法院以及当事人都对信赖利益原则进行了引用及说理。因此，笔者认为，信赖利益保护原则属于行政法的基本原则，适用范围不应局限于行政许可范围，其可以适用于整个行政法领域。
二、信赖利益保护原则的构成要件
学术界对于信赖利益保护原则的构成要件，主要有两种不同的学说，即三要件说和四要件说。
关于三要件说。第一，信赖基础，指的是行政主体作出的行政行为，且这一行政行为足以相对人产生特定的期望和信赖。第二，信赖行为，也被称为信赖表现，指的是行政相对人根据信赖基础所作出的行为。第三，信赖利益具有正当性，指的是相对人对行政行为的信赖必须是善意的且对于行政行为的违法并无重大过失。
关于四要件说。部分学者认为需要将公共利益与个人利益的衡量也作为进行信赖利益保护的必要条件，认为适用信赖利益保护原则，应当将公共利益与信赖利益相比较，确保所保护的信赖利益更值得与重要。
目前而言，三要件说是学术界的通说，能指导大多数信赖利益保护案件，保护行政相对人的信赖利益。
三、司法实践中关于信赖利益保护原则的适用与困境
由于法律法规中并没有关于信赖利益原则的具体规定，法院在审判活动中对该原则的适用，一般采用两种模式，分别是“信赖基础与相对人客观行为共同生成信赖利益”以及“作为信赖基础的政府行为生成信赖利益”。模式一即“信赖基础+信赖表现®保护利益”，该模式与学术界主张的“三要件”最为类似；模式二为“信赖基础®信赖利益”，即只要行政机关作出行政行为，那么相对人便具有了信赖利益，而相对人的行为则与信赖利益的产生无直接因果关系。
虽然信赖利益保护原则在近些年的司法实践中逐步发展，但也遇到了相应的困境。首先，在立法层面，该原则未写进宪法中，这也制约了该原则具体性规定的制定与出台；其次，现有的法律法规中只有《行政许可法》进行了规范，其他行政领域并未有相关法律明确规定，应当扩大信赖利益保护原则的适用范围；再者，信赖利益保护原则的适用是建立在信赖基础上的，而信赖基础又包含了合法授益行政行为与违法授益行政行为两种类型，其中对于违法授益行政行为效力认定以及处理方式的争议，至今未形成统一的司法审查标准，这也影响到行政相对人在信赖基础违法情况下信赖利益的有效保护问题；最后，《国家赔偿法》中并没有规定适用信赖利益保护原则应当对当事人的损失进行赔偿的规定，也没有具体的赔偿标准及归责原则。总的来说，因立法层面上的缺失，导致信赖利益原则在司法实践中没有一个统一的认定标准，因此在实践中每个地区的法院对信赖利益的认定存在不同，这也导致无法全面有效保护行政相对人合法权益的局面。
近期，笔者办理了一件违法建筑行政赔偿案件。在确认强拆违法案件生效后，当事人向行政机关提出了行政赔偿申请，行政机关以案涉建筑属于违法建筑，不是当事人的合法利益为由，作出不予赔偿决定。经起诉，一审维持行政机关原不予赔偿决定，二审省高院在判决中明确：当事人在建设案涉养殖用房前，签订了用地协议，办理了农业结构调整用地备案手续，乡政府、县畜牧局、县国土资源局均同意备案，并且养殖用房建成至被拆除前已实际经营多年，期间并未有相关职能部门提出异议，在此情况下，当事人对政府产生了一定的信赖利益。案涉养殖用房虽然在河道管理范围内，依法应予拆除，但基于信赖利益保护原则，在拆除前应依法予以相应补偿。县政府在未予以相应补偿的情况下违法强拆，对当事人遭受的合理损失，应予以相应赔偿。同时，鉴于当事人明知或应当知道案涉养殖用房建设在河道管理范围内，当事人存在一定过错，因此可以减轻县政府的赔偿责任。二审省高院依法撤销了一审判决，并责令县政府重新作出赔偿决定。
到此，也许大家认为会有一个比较圆满的结局，但实际上，县政府重新作出的赔偿决定中，依然认定当事人的养殖用房属于违法建筑，不属于应当保护的合法权益，只象征性对强拆后的建筑残值进行了几万元的赔偿。当事人起诉至中院，中院维持了县政府的赔偿决定。在一审判决中，法院对政府信赖利益作了详细的阐述，法院认为当事人对案涉建筑是否享有合法权益是本案关键。“本院认为在国家赔偿法律领域并没有关于所谓‘信赖利益’的法律规定，‘信赖利益’的概念、内涵与外延、构成要件以及是否属于国家赔偿应予以保护的范畴，尚处于理论探讨阶段……”，“本院认为即使适用该理论概念在行政赔偿领域对公民、法人和其他组织的有关利益实施保护，也应严格从主、客观角度把握适用情形，适用情形至少应同时满足：公民、法人和其他组织实施某些欠缺合法性的行为时是善意的，且有理由相信人民政府作出行为的合法性；公民、法人和其他组织实施某些欠缺合法性的行为不违反法律、行政法规的强制性规定；公民、法人和其他组织实施某些欠缺合法性的行为的后果不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利；公民、法人和其他组织有关利益的持续存在具有合理性”。法院最终认为，当事人对案涉养殖用房位于河道管理范围内是明知，不属于善意，且相关乡政府、县畜牧局、县国土资源局的备案行为，即使存在，也明显超越职权；同时，法院认为当事人的行为违反《河道管理条例》及《防洪法》的禁止性规定，当事人的养殖用房影响行洪泄洪，影响两岸群众的生命、财产安全；当事人的养殖用房位于河道管理范围内，所占用土地根本不属于设施农用地，该建筑自始不具有存在的合理性。
在本案中，中院与高院关于信赖利益就有不同的认定标准及裁判结果，这也体现了信赖利益保护原则的司法现状。中院认为本案的信赖基础有问题以及信赖利益不具有正当性，因此最终认定不存在信赖利益。但笔者认为，信赖利益保护原则着重点应放在对行政相对人的利益保护上。信赖基础包含行政机关合法行政行为和违法行政行为，即使违法行政行为，只要足以产生让当事人信赖，就应予以保护。另外，关于信赖利益正当性，笔者认为，当事人的行为符合一般行为人的常识和逻辑，并且没有重大过错，该信赖利益就应予以保护。
参考《行政许可法》第69条规定，超越法定职权作出准予行政许可决定的，该行政许可被撤销，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿；被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，该行政许可被撤销的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。笔者认为，不能将当初行政机关作出足以让当事人信赖的行政行为的违法责任全部归于当事人，在当事人没有重大过失或故意严重违法的情形下，应根据双方过错程度予以归责，并依法予以赔偿。具体到本案，高院已经作出了说理，认定当事人具有信赖利益，应当予以赔偿，只不过因当事人自身有过错，行政机关可以减轻赔偿责任。但一审中院仍固执己见，坚持认定当事人不具有信赖利益，所建房屋不属于合法权益，明显属于错判。该案现在二审中，期待省高院能再次纠错，作出公正裁判。
信赖利益保护原则，虽然属于行政法的基本原则，但因立法上的不完善，司法实践中并没有一套统一的认定标准，由此造成行政相对人合法权益受损而无法形成有效的救济这一现实困境。鉴于笔者能力有限，本文仅就该原则作简单介绍，同时就笔者自己办理的一个案件进行个案讨论，更深入的研究，还请读者自己阅读相关著作以及研究相关裁判文书。期待将来我国法律能进一步完善，让信赖利益保护原则适用于所有行政领域案件中，且能确实有效保护行政相对人的合法权益不受损失。
本文作者：崔明杰
中国政法大学毕业，执业6年。北京吴少博律师事务所主办律师，具备丰富办案经验，曾代理多起行政诉讼、征地拆迁、群体诉讼类重大复杂疑难案件，为当事人争取理想的补偿安置，获得征地拆迁维权当事人赞誉。以勤勉尽责作为对自己的要求，并注重熏陶品行和职业道德修养。专业的教育背景、不同行业的历练和多年法律行业的职业经历，积淀了扎实的理论功底和实践经验，高度为当事人着想、为其化解矛盾的工作态度深受当事人信任，凭借特有的细致和敏锐，为委托人提供了高效、专业的法律服务，取得了良好的经济效益，维护了当事人的合法权益。
