浅析政府信息公开制度中“内部事务信息”

案例一：2023年3月15日，杜某向沙河区政府申请公开：“区政府针对昌平区沙河镇西沙屯村、满井西队村正式腾退方案和办法所作出的批准文件；沙河镇满井西队村民委员会作出的《沙河镇满井西队村X号未签约户收回土地使用权房屋拆除工作方案》；区政府针对杜丽娜家X号房屋实施强拆行为所作的批复。”。沙河镇政府作出答复：“经查，北京市昌平区人民政府（以下简称昌平区政府）对《北京市昌平区沙河镇西沙屯村、满井西队村集体土地上宅基地房屋腾退补偿安置实施方案》确有批示，但依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第十六条第一款的规定，该信息属于内部工作流程信息，依据政府信息公开条例第三十六条第三项的规定，现告知杜丽娜沙河镇政府不予公开此项信息。

杜某不服答复提起诉讼，一二审法院均以内部信息，属于内部工作流程为由，驳回杜某的诉讼请求。

具体判决内容：“本院通过对沙河镇政府查询结果的审查可知，该信息产生于行政机关内部工作流程中，批准行为的形式是内部确认，具有明显的内部性特点，属于前述法规规定的信息。因此，沙河镇政府决定不予公开符合法规规定，并无不当。”

案例二：2023年6月7日，某某公司向通州区政府邮寄《政府信息公开申请书》，要求公开包括公开“通州区创建‘无违法建设区’违建台账”（以下简称违建台账）在内的共计八项信息。通州区政府答复认为根据《政府信息公开条例》第十六条的规定，某某公司要求公开的违建台账等五项信息属于行政机关在履行行政管理职能过程中形成的内部信息或过程性信息，不予公开。

一审法院认为：要求通州区政府明确违建台账的信息属性，通州区政府表示涉案违建台账系对通州区违法建设查处工作情况的记录，数据处于实时更新状态，属于通州区创建“基本无违法建设区”工作开展中形成的过程性信息。

二审法院认为：某某公司要求公开的违建台账系通州区政府在开展创建“基本无违法建设区”相关工作中形成的过程性信息，并不对外产生法律效力，根据《政府信息公开条例》第十六条的规定，可以不予公开。

通过选取的上述两个案例，以及通过在威科先行裁判案例上搜索“内部事务信息”“内部信息”“内部管理信息”关键词检索案例，初步了解，法院判例多数存在论证简单模糊，并未对内部是否信息进行详细论述，内部事务信息与过程性信息不加区分的情形：

1.以内部事务信息不公开，说理不足，论证简单，并未对内部信息具体认定进行分析。

通过检索判例，多数判例的判决都存在论证过程简单的问题，在判决中都仅简单概述申请事项属于内部信息，或内部事务信息，加之引用《政府信息公开条例》16条、或者《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第2条，驳回起诉，并不对因何属于内部事务信息，符合内部信息具体特征进行分析论证。如前述北京第三中级人民法院（2023）京01行终1098号案例，如此案例类似判决数不胜数，在具体实务中导致司法判例同案不同判现象屡见不鲜。

2.实践中将内部事务信息与过程性信息混同适用，不加区分。

如前述案例2中，行政机关认定不予公开的理由为申请的事项属于内部信息或过程性信息，实际未严格区分内部事务信息特征以及过程性信息特征。通过检索甚至有的案例将二者混为一谈，合二为一的案例不胜枚举，甚至在2014年最高人民法院通报2013年人民法院政府信息公开十大案例之案例六张宏军诉江苏省如皋市物价局案中对二者论述也存在重叠和交叉。

1.内部事务信息发展历程

在我国，内部事务信息或内部信息最早出现，是在2010年国务院办公厅发布的国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”该意见实际将内部管理信息排除在政府信息之外。继该意见之后，全国各地相继发布规章、地方性法规以及规范性文件，均对内部信息进行规定，且将其作为不予公开事项。但因颁布的法律文件位阶低，规定的内部信息的内容较为宽泛，出于实践需要，2019年，国务院修订的《政府信息公开条例》，才在全国范围内统一正式将内部事务信息写进条例，纳入相对不予公开行列，其通过条例第十六条 ：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。”对内部事务信息表现形式概括的列举，包括人事管理、后勤管理以及内部工作流程等，初步确定了判断内部信息的形式标准。

2.内部事务信息认定

根据《政府信息公开条例》第十六条 ：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。”，该条虽然通过列举的方式对内部事务信息进行部分列举，但内部事务信息具体如何认定定义，实践中具体适用中不一。2014年最高人民法院通报2013年人民法院政府信息公开十大案例之案例六张宏军诉江苏省如皋市物价局案中，法院分析：所谓内部信息，就是对外部不产生直接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见。之所以要免除公开内部信息，目的是保护机构内部或不同机构之间的交流，从而使官员能够畅所欲言，毫无顾忌地表达自己的真实想法。还有的观点认定内部信息仅限于行政机关内部日常工作记录产生的信息等。

结合以上观点，以及司法判例主流观点，本文认为，内部事务信息是行政机关在日常工作中产生仅关于行政机关内部的、不对外部和内部的行政决定、决策发生效力，与公众利益无关的，且不影响公民在生产生活、科学研究等活动中权利义务的信息。

具体需从两个方面理解。

第一、从文义来看，内部事务信息需符合内部性和日常工作的特征，在内部流转，不对外流转，如满足仅限于行政机关内部的日常工作产生的信息则可初步认定内部信息。

譬如条例中列举人事管理（涉及的编制、工资、社会福利、干部职级等内部管理）、后勤管理、财务以及其他工作流程信息（行政卷宗目录，适用于内部学习规范、手册、没有效力会议纪要），均系其内部工作产生的仅限于行政机关内部信息。

第二、信息内容对外是否产生效力，是否涉及公共利益，实际影响公民的权利义务。

对于是否属于内部管理信息，应根据信息内容来判断，不能以仅在内部流转，未向外部送达就认定为内部管理信息，虽然内部事务信息是行政机关内部自我管理产生信息，但任何事务之间均具有联系，行政机关的自我管理中无法避免对外与社会、个人产生联系。一般认为，内部管理信息是与公共利益无关的纯粹的行政机关内部的事务信息，对于此类信息不公开，主要是因为该类信息对行政机关的决策、决定不产生实际影响，不公开不影响公民对行政权的监督。

三、行政机关、司法机关严格区分内部事务信息认定和内部事务信息公开，不能以内部事务信息的认定决定或代替内部事务信息公开