我国排污许可制度逐步完善，对涉污企业的监管力度将不断加大

 
排污许可证，是指排污单位向环境保护行政主管部门提出申请后，环境保护行政主管部门经审查发放的允许排污单位排放一定数量污染物的凭证。排污许可证制度作为一项环境管制措施，在污染物控制、行政管理、社会效益等方面的价值已被各国广泛认可。但我国排污许可证制度起步较晚，且长期作为一项附属制度存在，由此导致了一系列问题的产生。
而近年来的雾霾天气、水污染等又时时刻刻牵动着公众的神经，迫使我们必须重视排污许可证制度。值得庆幸的是自2015年以来，经过不断摸索与实践我国在这方面已经取得了一定成绩。制度的建立不仅方便了管理者，对被管理企业也是一重大利好。北京吴少博律师事务所在与被拆迁、关停企业的多年合作中，对此深有体会。下文，着重梳理我国排污许可证制度的法律沿革，并在此基础上结合案例谈一点自己的看法，希望能对处在环保关停整治中的企业有所帮助。
 
一、我国排污许可证制度的法律沿革
 
80年代末——开端
80年代末，各地开展了很多排污许可试点工作，1988年，国家环保局制定了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，1989年，又下发了《排放大气污染物许可证制度试点工作方案》，但监管不到位，定位不明确，制度的效能难以充分发挥。
 
2015——转折
2015年，环境保护部组织了四轮生态环保重点工作创新大讨论，打开了环保工作的新局面，与此同时，党中央也在积极酝酿固定污染源基础制度的革新。

在此背景下，9月11日，中央政治局会议审议通过《生态文明体制改革总体方案》，明确要求：完善污染物排放许可制。尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，依法核发排污许可证，排污者必须持证排污，禁止无证排污或不按许可证规定排污。
同时，时任环境保护部部长的陈吉宁组织了改革领导小组，开始探索改革的整体思路和方向。达成的共识是：以排污许可制度为核心，整合各项环境管理制度，建立统一的环境管理平台，实行一企一证，“一证式管理”；明晰各方责任，推动企业从被动治理转向主动防范。
 
2016——全面启动
2016年11月10日，国务院发布《控制污染物排放许可制实施方案》引发广泛关注，“固定污染源环境管理的核心制度”；“一证式”管理，“减轻企业负担”等关键词正式进入人们视线。
 
2017——设立专门机构，加速推进法律法规和技术体系建设

2017年4月，原环保部成立了排污许可与总量控制办公室，将总量控制、排污权交易和排污许可三项职能归到该处室。并部署和推动了部门规章和排污许可管理条例的起草、筹备工作，发布了十余个行业的排污许可证申请与核发技术规范，发布了排污许可分类管理名录等指导性文件，建立了全国统一的管理信息平台并投入使用。

2017年是排污许可证制度建立非常重要的一年，一年的时间里，15个污染物排放量大的重点行业完成发证工作，各行业排污许可制度改革也已经步入正轨，有序铺开。
 
2018——制定管理办法，进一步实现行业排污许可全覆盖

2018年1月，原环保部印发《排污许可管理办法（试行）》，规定了排污许可证核发程序等内容，细化了环保部门、排污单位和第三方机构的法律责任，为改革完善排污许可制迈出了坚实的一步。

以发证为依托的固定污染源清理工作开始有条不紊的推进。为了对固定污染源实现全面有效的管控，在“发一个行业清一个行业”的基础上，原环保部又及时对发证范围进行了适当调整，进一步实现了“应发尽发”和行业排污许可的“全覆盖”。

 
时间紧，任务重。预计到2020年完成所有行业的排污许可证发放，实现“全行业覆盖”。将排污许可证制度建设成为固定源环境管理核心制度，实现“一证式”管理。
 
二、案例分析：未取得排污许可证违法排污，被责令停止生产
 
排污许可证制度的改革、推进对守法企业而言是个很大的支持，而对违法的、不按规定排放的“散乱污”企业也能起到鞭策、震慑的作用，从而改善生态环境、市场竞争环境，鼓励优质守法企业，淘汰落后产业。下面结合一个“没有取得排污许可的造纸厂被环保局责令关停”的案例进行简要分析。

案件概述及审理经过
2009年5月11日，河南某造纸厂与县招商局、乡政府签订了《招商引资项目合同书》，进行纸制品加工、销售，几年下来效益还不错。2018年1月5日收到县环保局作出的《责令停止生产通知书》，原因是：该造纸厂未进行环境影响审批，生产废水外排，违反了《环境影响评价法》、《水污染防治法》等相关规定，属于小散乱污企业，故下达停止排污决定书，并责令其立即停止生产，不得排污。造纸厂认为县环保局的处罚决定严重损害了其合法权益，遂起诉到法院。

法院查明，该造纸厂于2009年设立，但一直未通过环境影响评价审批。2015年4月18日，环保局对其进行了现场环境监测，作了现场记录，并同年5月11日，向其送达责令整改通知书，要求尽快补办环评手续及取得排污许可，建好排污设施。2016年12月20日，环保局再次向其送达要求做好环保有关事项的通知，要求立即停止排污，并建好废水处理设施。但造纸厂没有理会，既未完善好污染防治设施，也未通过环保部门污染防治设施的竣工验收，最关键的是其废水、废气排放未取得排污许可就外排，环保局将该公司认定为：属于环保违法违规的散乱污企业。
于是环保局在2017年12月进行了集体会议讨论，并于2018年1月作出《责令停止生产通知书》，责令原告立即停止生产，不得排污。

法律分析:
该案的裁判结果是要求环保局依职权重新作出行政行为，案件受理费由环保局承担，因为环保局在作出行政处罚时未听取造纸厂的陈述申辩，程序违法。
从表面上看，该造纸厂是胜诉了，但事实上却并非如此，试想环保局依照法律规定重新作出的处罚决定是怎样的？难道造纸厂还能不履行或者继续找其他理由提起诉讼并取得胜利吗？我们认为是不可能的，该案发生在今年年初，正处在我国排污许可证制度建设的黄金时段，排污许可制度的改革不论是对诸如环保局之类的监管方还是企业方都是有利的，当然前提是监管方依照政策及法律法规发放排污许可证，企业在生产经营过程中依法取得排污许可并按规定排污。
正如拿到全国第一张水泥行业排污许可证的山东某公司负责人所言：企业的环保管理是与排污许可证的思路契合的——从源头开始控制，环保管理融入生产全过程，而不仅仅是末端控制，排污许可证对于守法企业是一个很大的支持。那些违法存在的、没有基本的污染治理设施的“散乱污”企业就拿不到排污许可证了，有利于遏制以牺牲环境为代价的恶性竞争和“逆淘汰”。
 
三、总结
经过两年的努力，我国排污许可制度体系已经基本成型，这不仅是环保管理现代化建设的一部分，也是现代企业制度建设的一部分，对企业涉及污染项目的建设、生产活动，相关设备制造业、环保产业的科技发展，都将产生巨大而深远的影响。十九大报告指出，要进一步强化排污者责任。
新形势下，北京吴少博律师事务所提醒广大企业“打铁还需自身硬”，平时要注重合法经营问题，依法取得排污许可证并按规定排污，有效使用期限届满后，需要继续排放污染物的，要提前办理申领手续。否则在遇到拆迁关停时将会遭受严苛的行政处罚，并影响企业正常接受关停拆迁补偿，就如同上述案例中的造纸厂，必然面临停产甚至是关停的处罚。当然，从我们的实践办案经验来看，相关部门在关停企业时由于种种原因会一刀切式乱关停，或者以没有取得排污许可证、没有进行消防验收等理由关停之后没有补偿，如果遭遇这种情况不妨委托专业律师介入，即便是上文提到的散乱污企业，符合一定条件关停也是要给予补偿的。