集体土地初始登记后取得权属凭证的确权规则

（一）相关法律法规及规定

1.《林木林地权属争议处理办法》第6条：县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书(以下简称林权证),是处理林权争议的依据。

2.《土地权属争议调查处理办法》第20条第1项 国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时,应当审查双方当事人提供的有关证据材料:(一)人民政府颁发的确定土地权属的凭证；(二)人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；(三)争议双方当事人依法达成的书面协议；(四)人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；(五)其他有关证明文件。

3.原国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议题的复函》(国土资厅函(2007]60号,以下简称“60 号《复函》”)：土地权属争议是指土地登记前,土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权利登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法第三人对其结果提出异议的,利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记,也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。

（二）其他实践参考适用确权原则

1.实际管理使用原则，简而言之依据谁是长久管理使用人，来确认物权归属。法律依据源自《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条：农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，视为现使用者所有;连续使用不满二十年,或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向使用者或有关部门提出归还的,由县级以上人民政府根据实际情况确定土地所有权。

2.三个有利于原则：即在处理土地山林权属争议中,应当以有利于安定团结,有利于土地和山林资源的合理利用,有利于群众生产生活,作为确权的基本原则。“三个有利于”原则并非一个抽象的概念,而是确权机关行使裁决裁量权时必须遵守的基本准则。确权机关做出的确权决定是否公平公正、合法合理,是否符合客观实际,均应以“三个有利于”原则作为检验和评价的标准。

（一）争议双方均持有权属凭证的确权

不动产登记机构依法颁发的森林、林木、林地、土地的所有权或使用权证书，是处理不动产权属争议的依据。只有当权属凭证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该凭证,并根据其他有效证据对权属争议进行处理。如无充分的事实和理由,则不能否定生效权属凭证的效力。登记发证行为本身就是行政机关基于行政职权做出的行政许可行为具有一定的社会公信力，该行政行为一旦做出非因法定原因不能更改。如果颁发权属登记证明的基本事实没有错误,仅是执法程序上存在瑕疵或者不完备,则不能单一否认登记发证的效力。在争议双方均持有权属凭证主张争议地权属的情况下,应当首先审查该权属凭证是否合法有效,其次审查记载的内容是否包含争议地。如若经调查或实地勘察或经当事人自认等方式可以确认一方持证包含争议地,另一方持证不包含争议地的，包含争议地的有效的权属凭证可作为确权依据。

（二）双方持有的权属凭证均包含争议地的确权

土地山林权属争议实质属于民事争议，首先是可以通过协商解决，在无法协商一致的情况下，争议双方若想妥善确定争议地权属，及时恢复当地生产生活秩序，则需要人民政府结合案涉纠纷具体情况，根据优势证据规则的证明要求，做出行政裁决。《林木林地权属争议处理办法》第11条规定：“当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。”一些地方也做了类似的规定，如《湖南省林木林地权属争议处理办法》（2002修正）第8条规定：“对同一林木、林地，双方均能提出具有同等效力的权属证据的，本着兼顾双方利益，结合自然地形的原则划分。”

（三）争议一方有争议地权属凭证,另一方有对争议地管理使用事实的确权规则。

县级以上人民政府颁发的有效土地、山林权属证书,是处理权属争议的要依据,其证明力要优于其他书证。只有当该权属凭证存在重大且明显违法的情况下,权属争议处理机构才可以不采信该权属凭证,并根据其他有效证据对权属争议进行处理。在争议一方有县级以上人民政府颁发的权属凭证,另一有对争议地长期管理使用事实的情况下,要首先对该权属凭证进行审查,如无确实、充分的证据足以推翻的,应认可其作为处理土地山林权属争议依据的效力,无须考虑另一方管理使用的事实。当然依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条的规定在极端情况下也存在将争议地确定给连续使用超过20年的农民集体所有，但在适用时要极为审慎。如果存在连续使用不满20年或者虽满20年但在20年期满前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的,确权机关应当在肯定原属凭证效力的基础上,结合管理使用的实际情况,根据“尊重历史,照顾现实”的原则确权,实事求是地作出处理。人民法院应当尊重确权机关在此情况下的裁量权,不宜简单否定确权机关根据实际情况作出的处理决定。

（四）权属凭证四至清楚但与记载面积不符的确权

四至是指地籍上每宗地四邻的名称,即土地山林坐落地东、南、西、北或者周边具体界址。对于一些早期的土地山林权属证书,由于登记时技术条件的限制,可能存在登记面积与实际地况不符,但权属证书上记载的四至指向或物标识清晰,能够确定登记宗地具体边界的情形。根据《确权规定》第56条：土地所有权或使用权证明文件上的四至界限与实地一致，但实地面积与批准面积不一致的，按照实地四至界限计算土地面积，确定土地的所有权和使用权。

（五）权属凭证存在瑕疵或自相矛盾情况下的确权规则。

处理土地山林权属案件,应当尊重历史审查相关部门作出的合法有效的处理结论,依据不同历史时期的权属证明和确权文件等证据材料可以作为确定权属的依据。在争议各方提交的证据材料均存在瑕疵或者不同证据材料之间存在矛盾时,可以根据优势证据规则的证明要求,综合分析认定案件事实。在争议各方均没有合法有效处理结论的情况下,确权机关应当结合管理使用情况,将争议地山林确权给长期管理使用争议地的一方所有。争议各方均无法提交优势证据证实对争议地有管理使用事实的,确权机关可以按照“三个有利于”的原则,公平合理地对争议地归属作出处理。争议各方均提交证据证明存在管理使用事实的,确权机关可以采取按照实际地形划分争议地、依照各方管理使用范围划分争议地、平等均分争议地等方式进行处理。

（六）不动产权证与登记簿不一致或仅有存根、副本时的确权规则。

依据《民法典》第216条:不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。第217条:不动产权属证书是权利人享有对不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项,应当与不动产登记簿一致；记载不一致的,除有证据证明不动产登记簿确有错误外,以不动产登记簿为准。一些地方性法规也有类似规定,比如《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第14条:当事人提供的权属凭证与发证机关档案存根或者登记合账不一致的,以档案存根或者登记台账为准,档案存根或者登记台账确有错误的除外。当不动产权证与登记簿不一致时,除有证据证明不动产登记簿确有误外,确定权属时一般以不动产登记簿记载的内容为准。我国土地登记始于20世纪80年代,部分颁证时间较早的土地山林所有权人或使用权人因保管不遭失不动产权属凭证正本,如果能在档案管理部门找到相应的副本或存根,经过审查能够证实其真实性、合法性的,则其效力等同于不动产权属凭证的正本。在没有相反证据的情况下,应当认可其证明不动产权属的效力。

以上是结合笔者的司法实践经验，针对我国普通存在几种土地权属争议解决方式方法的总结和梳理。希望对于读者在了解自身权属争议和处理司法实践纠纷上可以起到一定的帮助作用，因为土地权属争议直接关乎到老百姓生存保障问题，无论是自身解决争议还是律师维权都不能疏忽大意，仅此文章给读者朋友借鉴。

刘玲律师