北京吴少博律师事务所最近刚办完一起企业关停的诉讼，当事企业系木材加工企业，经营场所位于陕西省。当事企业法定代表人、出资人李先生在涉案地块经营木材加工个体工商户多年。2014年起，市政府大力倡导“个转企”，对工作突出的区县给予奖励，“个转企”也成为各级政府政务考核的重要指标。
2016年，为响应区委区政府的政策，李先生在原经营场址注册成立当事企业，并办理《木材经营加工许可证》。在经营过程中，还配合政府部门实施一系列改良措施，包括建立光伏发电站、拆除传统锅炉、安装生物质新能源锅炉等。
2018年7月，市政府下属管委会对当事企业作出《关于认定“散乱污”企业的告知书》，称根据《管委会“铁腕治霾·保卫蓝天”三年行动方案（2018-2020）》及《管委会2018年“铁腕治霾·保卫蓝天”“1+2+14”组合方案（办法）》精神，认定当事企业属于“散乱污”企业，要求当事企业于10日内自行取缔，否则，管委会将联合其他部门取缔。年8月，当事企业主要机器设备被暴力拆卸搬离，其余设备及经营场所也被查封。

当事企业委托本所后，本所迅速介入调查案情、搜集证据，并深入分析案情，迅速对涉案《告知书》、强制拆除行为及查封行为提起诉讼。本文主要分析以下问题：

一、涉案《告知书》、强制拆除、搬迁行为及查封行为应当如何定性？

涉案《告知书》属于行政处罚。首先，该《告知书》对当事企业作出否定性评价，并设定义务。当事企业系合法企业，依法办理相关证照经营多年，并积极改进生产设施。涉案《告知书》称经管委会认定，当事企业系“散乱污”企业，是对当事企业作出否定性评价，并据此为当事企业设定自行取缔的义务，符合行政处罚特征。其次，涉案《告知书》已经由管委会送达当事企业，发生外部效力。再次，管委会作出涉案《告知书》后实际实施了一系列行政强制行为，已经对当事企业权利造成实际影响。

查封行为与强制拆除、搬迁行为属于典型的行政强制行为。《行政强制法》第二十二条至二十八条对查封、扣押作出单独规定，从法律上确立了其属于独立行政行为，行政机关违法实施查封、扣押的，行政相对人可依法提起诉讼。具体到本案，管委会先是对当事企业经营场所中部分机器设备进行强制拆除并搬离，使之脱离当事企业控制，后又对剩余机器设备及当事企业经营场所张贴封条进行查封，该等行为属于《行政强制法》中的查封及扣押行为，具有可诉性。

二、管委会所称的“散乱污“整治文件能否直接作为其执法依据？

首先，从审判实务看，管委会所依据的各类“散乱污”整治文件，均为各级政府发布的通知、方案等规范性文件及管委会自身据此作出的相关规定，根据《最高人民法院关于印发<关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要>的通知》（法[2004]第96号）的规定，该等文件不属于正式的法律渊源，不具有普遍约束力。
其次，从效力位阶看，该等文件效力远低于法律法规，根据《行政处罚法》、《行政强制法》的规定，法律、法规以外的规范性文件均不得设立行政处罚和行政强制，故“散乱污”整治不是法定的行政处罚、行政强制等以外的处罚、强制形式，而是政府工作中的一个概念，是对处罚、强制的泛指。
再次，从文件内容上看，该等文件仅规定原则性问题，如工作目标、时限等，而未对实施程序作出规定。故管委会在具体实施时，仍应当适用效力更高的《行政处罚法》、《行政强制法》等法律法规的规定，依法定程序执法。
综上，“散乱污”整治文件不得作为管委会执法的直接依据。

三、管委会实施涉案行政行为应当履行哪些程序？

根据《行政处罚法》的规定，管委会认定当事企业属于“散乱污”企业，应当履行全面调查取证，告知当事企业陈述申辩权利，充分听取当事企业意见，告知当事企业复议及诉讼权利，制作并依法送达决定文书等程序。
根据《行政强制法》的规定，管委会实施查封行为与强制拆除、搬迁行为应当履行当场告知事实理由、听取当事人的陈述和申辩、制作现场笔录、制作查封决定书及查封物品清单、告知当事人救济权利及行使权利的期限等程序。
“散乱污”整治也是目前全国企业关停运动中政府惯用的手段，但任何执法手段都不能脱离法律的约束，否则必然会构成违法行政，产生法律责任。