湖北高院案例 : 可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性

【裁判要旨】

可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，一般称为“过程性行为”，不属于可诉的行为。程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。

【裁判文书】

湖北省高级人民法院

行政 裁 定 书

（2018）鄂行终1102号

上诉人（原审原告）李明，男，1962年12月5日出生，汉族，住湖北省武汉市武昌区。

被上诉人（原审被告）武汉市人民政府，住所地：湖北省武汉市江岸区沿江大道188号。

法定代表人周先旺，市长。

上诉人李明因诉武汉市人民政府（以下简称武汉市政府）规划行政复议一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行初371号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。

李明起诉称，其对武汉市武昌区人民政府作出的关于武昌区中南建筑设计院片（七医院）基础设施落后的认定及其房屋征收范围图不服，于2018年4月向武汉市政府申请行政复议。武汉市政府认为对该片区基础设施落后的认定及规划部门出具的规划意见确定房屋征收范围的行为，属于被申请人武汉市武昌区人民政府作出房屋征收决定的中间环节，不属于独立对外产生效力的具体行政行为，申请人对此提出的行政复议申请，不符合复议的受理条件，遂作出武政复不字〔2018〕第29号不予受理行政复议申请决定书。李明认为，《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条均未规定行政行为必须是独立的对外产生效力的才能申请行政复议。涉案基础设施落后的认定行为已经产生了效力。如果该认定行为的程序及内容违法，则必将侵害该区域人群的合法权益。因该片区的征收公告，本应在2018年3月进行的对达到使用年限的煤气表进行全面更换的工作无法实施，侵犯了居民的合法权益。如果基础设施落后的认定等中间行为不能纳入复议范围，确定程序及行为是否违法，则后续的房屋征收行为无论如何均能按程序作出并产生效力，法律赋予的不动产权利将无法保护。请求撤销武政复不字〔2018〕第29号复议决定，责令武汉市政府予以受理。

原审法院认为，提起行政复议和行政诉讼的事项应属于行政复议和行政诉讼的受案范围。本案中，政府部门对涉案中南建筑设计院片区范围的确定和基础设施是否落后的认定，是对该片区城市建设现状进行客观评价。认定行为及结果是区政府最终是否对该区域国有土地上房屋作出征收决定的必要条件但非充分条件。即仅范围的确定和基础设施论证行为和结果并不导致李明房屋被征收。是否征收还需视其他法定条件是否具备而定。即使最终李明房屋被征收，其权益如何被影响也取决于征收决定、补偿决定等。针对征收、补偿行为，被征收人另有法定的救济途径。涉案的规划范围和基础设施是否落后的认定只是征收前的工作环节，并不直接改变公民、法人和其他组织的权利和义务，不对外产生效力，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的受案范围。因此武汉市政府不予受理李明的复议申请，对李明的权利义务不产生影响。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项、第三款规定，裁定驳回李明的起诉。

李明上诉称，本案争议焦点是武昌区中南建筑设计院片（七医院）基础设施落后的认定是否合法合规，对此，原审法院没有依据有关法律、法规进行审查。原审裁定驳回起诉，适用法律错误。请求撤销原审裁定和被诉不予受理行政复议申请决定，以及武汉市武昌区人民政府作出的关于武昌区中南建筑设计院片（七医院）基础设施落后的认定及据此公布的武昌区中南建筑设计院片（七医院）旧城区改建项目国有土地上房屋征收范围图。

武汉市政府没有提交答辩意见。

本院认为，可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，一般称为“过程性行为”，不属于可诉的行为。程序性行为的效力通常为最终的行政行为所吸收和覆盖，当事人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济。本案中，武汉市武昌区人民政府作出的关于武昌区中南建筑设计院片（七医院）基础设施落后的认定及其房屋征收范围图，系该政府为作出房屋征收决定而进行的论证和准备行为，不具备最终和对外的效力，不属于可诉的行政行为。武汉市政府作出的被诉不予受理行政复议申请决定并无不当，且对李明的合法权益明显不产生实际影响。原审裁定驳回李明的起诉，适用法律正确。李明的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　李玉高

审 判 员　韩　黎

审 判 员　徐　冰

二〇一八年十二月三日

法官助理　梁　颖

  书 记 员　梁颖（兼）